Alcance de la autorización para aprobar el Texto Refundido de la Ley Concursal

La habilitación para que el Poder Ejecutivo redacte un texto con valor de Ley debe revestir necesariamente la fórmula de Real Decreto Legislativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Constitución Española.

La posibilidad de que el Poder Ejecutivo legisle ex novo a través de esta figura es muy limitada, por cuanto, a diferencia del Real Decreto-Ley, que faculta para legislar inicialmente ante una circunstancia extraordinaria, la primera no exige su convalidación posterior en el plazo de un mes por el Congreso de los Diputados.

Figuras por las que se puede autorizar al Gobierno para la aprobación de un RDL

Existen tres figuras por las que se puede autorizar al Gobierno para la aprobación de un Real Decreto Legislativo, sin que ninguna de todas ellas permita modificar la legislación anterior con el pretexto de una armonización. Las distintas modalidades difieren únicamente en su grado de facilidad o intensidad a la hora de introducir alguna pseudo-novedad legislativa. 

La menos restrictiva para el poder ejecutivo se lleva a cabo a través de la autorización para aprobar un texto articulado, que deberá efectuarse imperativamente a través de una ley de bases habilitante, cuyo contenido es el que habrá de trasladarse y respetarse en dicho texto articulado.

La segunda, por orden de mayor laxitud, se produce mediante una Ley Ordinaria, que autoriza a la aprobación de un texto refundido, incluyendo la potestad para regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Este es el supuesto de la autorización mediante la cual se ha promulgado el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal.

Por último, la opción más restrictiva para con el Poder Ejecutivo, es la que se circunscribe a la mera formulación de un texto único, sin facultad para regularizar, aclarar y armonizar.

En este sentido, la Disposición final octava de la Ley 9/2015, de 25 de mayo, de medidas urgentes en materia concursal, habilitaba al Poder Ejecutivo para aprobar un texto refundido de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, al efecto de consolidar en un texto único las modificaciones incorporadas desde su entrada en vigor. Asimismo, dicha autorización incluía la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que deban ser refundidos, tal y como avanzábamos anteriormente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82.5 de la Constitución Española.

Así, el propio preámbulo del Real Decreto Legislativo 1/2020, establece expresamente lo siguiente: “se ha procedido con especial prudencia para evitar franquear los límites de la encomienda, pues la delegación para aclarar no es delegación para reconstruir sobre nuevas bases las instituciones.”.

No obstante lo anterior, el Ejecutivo parecía anticiparse a las posibles controversias a que dicen lugar la nueva redacción al establecer también en el propio preámbulo que “dentro de los límites fijados por las Cortes, la tarea exigía, como en ocasiones similares ha señalado el Consejo de Estado, actuar «con buen sentido» pues la refundición no puede ser una tarea meramente mecánica, sino que requiere, a veces, ajustes importantes para mantener la unidad de las concepciones; para convertir en norma expresa principios implícitos; para completar las soluciones legales colmando lagunas cuando sea imprescindible; y, en fin, para rectificar las incongruencias, sean originarias, sean consecuencia de las sucesivas reformas, que se aprecien en las normas legales contenidas dentro de la misma Ley”.

Conviene destacar a estos efectos la interpretación que respecto de dicha autorización realiza el Tribunal Constitucional en Sentencia número 166/2007, de 4 de julio, que a continuación transcribo: “no es menos cierto que la labor refundidora que el Legislador encomienda al Gobierno aporta también un contenido innovador, sin el cual carecería de sentido la delegación legislativa. De este modo, el texto refundido, que sustituye a partir de su entrada en vigor a las disposiciones legales refundidas, las cuales quedan derogadas y dejan de ser aplicables desde ese momento, supone siempre un juicio de fondo sobre la interpretación sistemática de los preceptos refundidos, sobre todo en el segundo tipo de refundición prevista en el art. 82.5 CE, es decir, el que incluye la facultad “de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”, pues ello permite al Gobierno, como hemos dicho en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 16, la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de la refundición, con el fin de colmar lagunas, y en todo caso le habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático”. 

Dicha autorización para aclarar o armonizar no supone en ningún caso la facultad para modificar sustancialmente los preceptos anteriores al nuevo texto refundido, ni para introducir cambios ex novo con ocasión de la refundición de su disperso articulado en un texto único.

Por citar un ejemplo, el artículo 470 del nuevo Texto Refundido de la LC, relativo a la posibilidad de acordar en un mismo auto la declaración y conclusión de concurso, también conocido como concurso exprés, obliga al juez del concurso a valorar la previsibilidad en el ejercicio de acciones de reintegración o de responsabilidad de terceros y, en lo que resulta especialmente llamativo, si sería posible o no la calificación del concurso como culpable, cuando antes no decía nada a este respecto. 

Cuestiones controvertidas

Otra de las cuestiones que ha suscitado una gran controversia es la redacción del nuevo artículo 216.3 del Texto Refundido, al establecer de forma taxativa que los honorarios de la entidad especializada encargada de la venta de la unidad productiva en cuestión deberá ser asumida por la Administración Concursal, que si bien aporta matices muy positivos a la hora de definir la unidad productiva y limitar el alcance de la asunción de pasivos laborales y de Seguridad Social por parte del adquirente al perímetro de la unidad productiva en cuestión, dificulta así en mucho la transmisión de las mismas a través de uno de los cauces más idóneos para ello por cuestiones de transparencia y publicidad.

De esta forma, a tenor de lo dispuesto en ya mencionado en el artículo 216.3, en concordancia con el artículo 415.3, ambos del Texto Refundido de la Ley Concursal, se ha convertido en norma imperativa lo que se había interpretado, conforme a la redacción anterior, como una cuestión dispositiva.

También puede generar confusión la remisión a las reglas supletorias que resultarán de aplicación a las operaciones de liquidación a las que nos remite el artículo 415.2 del nuevo Texto Refundido, toda vez que no contiene una enumeración de las mismas en el capítulo al que hace referencia, como si lo hace el todavía vigente artículo 149.1 LC.

Análisis de disposiciones del nuevo Texto Refundido

            Conviene pues analizar que tratamiento habrá de darse a aquellas disposiciones del nuevo Texto Refundido de la Ley Concursal que sean contrarias a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

En primer lugar, el artículo 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados, establecen que adoptado el acuerdo de que el proyecto o proposición de ley se tramite directamente y en lectura única, se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación, y si el resultado de la votación es favorable, el texto quedará aprobado y se remitirá al Senado. En caso contrario, quedará rechazado.

Y el artículo 152 del mismo texto legal establece que el Gobierno, tan pronto como hubiere hecho uso de la delegación prevista en el artículo 82 de la Constitución, dirigirá al Congreso la correspondiente comunicación que contendrá el texto articulado o refundido objeto de aquella y que será publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.

Respecto de a quién corresponde el control jurisdiccional en supuestos de exceso en el mandato conferido para la aprobación de un texto con valor de Ley, se ha suscitado tradicionalmente un debate sobre si el mismo correspondería a la jurisdicción ordinaria o al Tribunal Constitucional.

Esta natural apetencia del Poder Ejecutivo en sobrepasar la autorización para aprobar un texto legal puede ser corregida a través de dos mecanismos distintos, de considerar que el órgano competente sería el máximo intérprete de nuestra Constitución, contenidos en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

El primero de ellos, mediante un recurso de inconstitucionalidad, contenido en el capítulo II del citado texto legal, y que podrá ser promovido por el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, o los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto, cuando puedan afectar a su propio ámbito de autonomía.

La segunda de ellas, contenida en el Capítulo III del mismo texto legal, se trata de la cuestión de inconstitucionalidad, que deberá ser promovida por jueces o Tribunales, cuando de oficio o a instancia de parte, consideren que una norma con rango de Ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución.

Sea como sea, siquiera la tramitación por dichos cauces es pacífica, llegando incluso el propio Tribunal Constitucional a dudar sobre si era o no competente para conocer dichas cuestiones (por todas, las Sentencias 51/1982, de 19 de julio y 47/1984, de 4 de abril).

Habremos de estar, por tanto, al artículo 1.1 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que a continuación transcribo: “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.”.

Ello podría conducirnos a una degradación del carácter de la norma en el sentido de considerar que en aquello en lo que el nuevo texto no hubiese respetado la Ley delegante dejaría de ser Ley, y pasaría a ser Reglamento. 

En cualquier caso, aunque el debate está ya servido, no ha hecho más que empezar, por lo que la lógica prudencia debe llevarnos a esperar al desarrollo de los acontecimientos, que se vayan pronunciando los distintos operadores jurídicos y podamos saber con certeza cual será el alcance de una norma tan extraordinariamente relevante, sobre todo en circunstancias como las actuales. Confiemos en que las dudas queden resueltas por uno u otro cauce antes de la entrada en vigor del texto el próximo mes de septiembre.